鲁自然资函〔2021〕1239号

民进山东省委员会：

贵委提出的《关于我省闲置低效用地盘活利用的提案》收悉。提案深刻分析了我省闲置低效用地盘活利用面临的主要矛盾和问题，提出了有针对性的建议，对我省下一步工作具有很强的指导意义。现结合我省有关工作情况答复如下：

一、关于闲置低效用地认定标准问题

闲置土地具有明确的法律概念，《闲置土地处置办法》中对闲置土地概念、界定标准、调查认定、处置程序等均有明确规定。近年来，我省严格落实“增存挂钩”机制，2019年省政府办公厅印发《关于进一步加强批而未供和闲置土地处置工作的意见》（鲁政办字〔2019〕170号），有效推进批而未供和闲置土地处置。一是根据国家下达的批而未供和闲置土地处置任务，分解下达各市，并定期调度、考核，近几年均超额完成处置任务，我省2020年度批而未供和闲置土地处置率排名分别列全国第5、第3位。二是建立批而未供和闲置土地台账，建立完善土地利用动态监测监管系统，绘制批而未供和闲置土地“一张图”，指导各地分类施策，加快批而未供土地消化利用，一宗一策，采取开工、收回、置换等方式加快闲置土地盘活利用。批而未供土地、闲置土地面积从2016年均居全国第1位，分别下降至第8位和第10位。

低效用地没有明确的法律概念，在2016年原国土资源部印发的《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》中定义为：经第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地，权属清晰、不存在争议。由于受经济发展水平、产业结构特点、地域环境差异等因素影响，我省各市低效用地现状差异较大，且企业效益跟随产业政策、市场供需而动态变化，很难从省级层面制定统一标准去评判；在实施过程中还需要考虑企业意愿、市场发展变化、政府财力等因素，不宜下达硬性考核任务。从国家要求到外省先进省份经验来看，均未制定统一的认定标准，普遍采取政策激励方式盘活。去年3月，省政府办公厅印发了《关于推进城镇低效用地再开发的意见》（鲁政办字〔2020〕32号），从定性、定量两方面提出低效用地认定参考。定性方面包括：国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的用地；“退二进三”产业用地；布局散乱、设施落后，规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区等。定量方面包括：投资强度、容积率、地均产出强度等控制指标明显低于地方行业平均水平的产业用地；参照“亩产效益”评价改革确定的“限制发展类”企业名单认定的产业用地。文件印发后，我厅组织各市进行了全面摸底调查，初步认定低效用地26万亩，列入全省城镇低效用地再开发信息管理系统的约14万亩。下一步，将结合自然资源部部署开展的节约集约用地详细评价试点等工作，探索细化调查认定标准和工作要求。

二、关于制度建设问题

近年来，为解决土地供需矛盾突出但土地管理和利用水平依然粗放的矛盾，我省出台了一系列盘活存量土地的政策文件，省政府办公厅印发《关于节约集约用地保障重大项目建设的意见》（鲁政办字〔2019〕90号）、《关于进一步加强批而未供和闲置土地处置工作的意见》（鲁政办字〔2019〕170号）、《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》（鲁政办发〔2019〕33号）、《关于推进城镇低效用地再开发的意见》（鲁政办字〔2020〕32号），经省政府同意，我厅联合省发展改革、工业和信息化、商务等部门印发《关于推进开发区节约集约用地促进高质量发展的若干措施》（鲁自然资发〔2020〕1号），建立起较为完整的节约集约用地政策制度体系，为各地开展闲置低效用地盘活利用提供了有力指导。

（一）有效推动低效用地再开发工作。坚持“政府主导、市场运作、政策激励、示范引领”的指导思想，从正向激励和反向倒逼两个方面制定一系列政策措施，强化部门协调配合，形成政策合力。目前，正在开展全省城镇低效用地摸底调查，建成全省首批低效用地项目数据库。印发《关于规范城镇低效用地再开发项目实施管理的通知》，遴选8个再开发示范项目典型做法在全省进行推广。

（二）推动建立项目多部门联席审查制度。在上述多个文件中明确要求各地建立项目多部门联席审查制度，精准征地供地，从源头上保证项目用地质量；建立部门间工作协调机制，明确自然资源、发展改革、财政、住房城乡建设、商务等部门职责，共同落实监管责任，完善工作长效机制。

（三）实行“标准地”出让制度。2020年7月，经省政府同意，省自然资源厅、省发展改革委等11部门出台《关于加快推进“标准地”改革的指导意见》（鲁自然资发〔2020〕6号），在市、县自然资源主管部门签订国有建设用地使用权出让合同时，分别由项目所在地的区政府（开发区管委会）、乡（镇）政府与受让单位签订建设项目履约监管协议，明确项目投入产出、建设要求、违约责任及处罚措施等内容。项目开工建设、竣工投产等达不到约定条件的，由部门按职能分工依法依约进行处置，进一步压实各部门监管责任。截至6月底，全省“标准地”出让787宗4.75万亩。

三、关于盘活利用举措问题

针对低效用地再开发工作，我省已采取以下措施推进：

（一）鼓励多元主体参与低效用地再开发，建设土地二级市场。鼓励原土地使用权人、农村集体经济组织、市场主体等多元化、多渠道参与低效用地再开发，充分调动市场主体积极性。推进山东省一体化土地二级市场交易服务平台建设，建立统一的交易平台和交易规则，保障交易安全，为存量低效土地盘活利用提供高效安全的流转路径，更好发挥市场配置资源的作用。

（二）加大土地储备支持力度。对列入再开发数据库、地方财政资金难以落实的项目，省级土地储备机构加大前期开发扶持力度。鼓励引导社会资金依法依规参与政府储备土地的前期开发。鼓励和引导有实力且有开发经验的企业参与再开发。在符合规划前提下，通过公开招标方式确定市场主体收购相邻地块，实施集中连片开发。

（三）实行5年过渡期政策。在符合规划前提下，经批准利用现有房屋和土地兴办文化创意、科技研发、健康养老、工业旅游、众创空间、生产性服务业、互联网+等新业态的，可实行继续按原用途和土地权利类型使用土地为期5年的过渡期政策。5年期满或者涉及转让需要办理用地手续的，可按新用途、新权利类型、市场价办理相关用地手续。

四、关于信息公开问题

目前，我省正在统筹推进山东省土地市场网建设，实现信息积聚是核心目标之一。一方面，通过整合土地一、二级市场信息，实现市场信息充分集聚，增加市场主体交易机会，促进供需双方信息对称，降低交易成本，提高土地资源的配置效率。另一方面，作为省土地市场信息官方发布平台，地方政府可组织对辖区闲置低效土地在平台开展推介活动，明确招商引资方向，实现“以地招商”，更好促进闲置低效土地的流转盘活，激发市场活力。

五、存在的问题及下步打算

当前在推进城镇低效用地再开发过程中遇到的突出问题：一是调查摸底工作难度大。城镇低效用地基础数据薄弱，调查摸底工作涉及调查指标较多，资料收集涉及企业用地、规划、经营、环保等数据，需要协调发展改革、工业和信息化、住房城乡建设、税务等部门，获取数据难度较大，且后期分析处理需要花费大量时间、人力、物力。调查摸底工作量大，部分市县需要招标委托技术单位开展，但未列入年度预算，受资金限制难以全面开展调查摸底工作。二是“涉法涉诉” “涉押涉访”等情况占一定比例，处置难度大。低效用地往往涉及较多历史遗留问题，权属不清，债权债务关系复杂，存在经济纠纷、司法纠纷，都是难啃的“硬骨头”，单靠一个部门很难解决，需要进一步强化部门联动，综合施策、协同推进。三是政府和企业盘活城镇低效用地的动力不足。对政府而言，与使用新增用地相比，盘活存量土地成本高，周期长，需要在拆迁补偿安置、收益分配机制等方面做大量工作。对企业而言，土地获取和保有成本低，包括税费在内的流转成本过高，导致盘活难度大。而税收、土地收益财政分配、水电价格等多数事权在国家，地方在构建土地节约集约利用激励与倒逼机制中，能使用的经济手段不多。

下一步，我厅将广泛吸收借鉴社会各界提出的意见建议，加大闲置低效用地盘活利用，持之以恒推进节约集约用地。一是精准掌握闲置土地，实施源头防范。推进招商、征地、供地、建设和监管的全流程有机融合，提高项目引进、选址、供地精准度，推行标准地、租让结合等供地方式改革，通过事先做评价、事前定标准、事中作承诺、事后强监管，以供地模式、服务模式创新促进更多高质量项目落地。二是对低效用地实行动态管理。健全完善全省城镇低效用地再开发信息管理系统，建立项目库管理制度和动态调整机制，实行“策划启动、组织实施、监督评价”的全流程管理，从项目上切实推动低效用地的盘活利用。三是开展全区域全要素土地综合整治。做好全域规划、整体设计、综合治理，整体推进农用地、建设用地整理以及乡村生态保护修复，优化生产、生活、生态空间格局，统筹解决农村空间布局无序化、资源利用低效化、生态系统质量退化等问题。四是健全完善相关工作制度。推动建立以政府为主导，发改、工信、财税、自然资源与规划等部门责任明确、协同联动的工作机制，在招商引资、供后监管、低效企业倒逼退出等方面，落实共同责任，实现数据共享，加强政策集成和制度创新。

最后，衷心感谢您对自然资源管理工作的关心与支持！

                                                                              山东省自然资源厅

                                                                              2021年7月30日